| 01-11-2021 |
Dit was de titel van een boekje van de hand van een anonieme schrijver (hij was vermoedelijk een ambtenaar), lang geleden (vermoedelijk omstreeks 1955) uitgegeven “tot leringhe, ergernisse dan wel vermaeck van hen die het met de gemeentelijke zelfstandigheid wel menen”, door N.Samson N.V. (een rechtsvoorganger van Wolters Kluwer).
Onderstaande is een herschrijving/actualisering van de inhoud van dat boekje maar wel met dezelfde boodschap voor dienaren/bestuurders van autonome lagere, publiekrechtelijke lichamen (gemeenten, provincies, waterschappen, Kamer van Koophandels enz.): let op uw zaak en hoedt uw autonomie/zelfstandigheid!
Ik marcheer ruim 35 jaar mee als dienaar/bestuurder van dergelijke in naam autonome of zelfstandige publiekrechtelijke lichamen. Ik ben mij er steeds bewuster van geworden dat die vermeende autonomie geleidelijk een schijnbare zelfstandigheid is geworden. De zelfstandigheid van gemeenten is steeds meer gaan lijken op de zelfstandigheid van een filiaalchef binnen een grootwinkelbedrijf.
170 jaar geleden leefde er in de lage landen aan de zee een oude Huisvader met vele zonen en dochters en vele kleinkinderen. Het huis dat hij bewoonde was navenant gigantisch. Het huis had toen met de kelder meegerekend wel elf etages (provincies). Hij besloot in zijn wijsheid te decentraliseren en richtte per etage tal van kamertjes en appartementen in. Daarbij hield hij rekening met de grootte van het onder te brengen gezin (gemeente). Per etage wees hij één kamer aan voor de etagebeheerder (de provincie) voor het hoognodige toezicht.
De oude Huisvader regelde de autonomie van de gemeenten in de Grondwet: “Aan de raad wordt de regeling en het bestuur van de huishouding der gemeenten overgelaten.” Ondertussen is dit Grondwetartikel verdwenen in de mist der tijden. De oude Huisvader regelde ook dat gemeenten een eigen plaatselijk belastinggebied hadden. Nu grotendeels afgebouwd en vervangen door een ‘algemene uitkering’ en decentralisatie- en integratie-uitkeringen uit het gemeentefonds. Autonomie, aan de afhankelijkheidstouwtjes van de erfopvolgers van die wijze pater familias!
Natuurlijk was er toen ook sprake van wat gouden en zilveren draden. Toen was er een grondwetsartikel: “Wanneer de wetten, algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen het vorderen, verlenen de gemeentebesturen hun medewerking aan de uitvoering daarvan”. Wat wel is gebleven is de echte dreiging tot kneveling. Nu in de Grondwet vormgegeven in artikel 132 lid 5: “De wet regelt de voorzieningen bij in gebreke blijven ten aanzien van regeling en bestuur, gevorderd krachtens artikel 124, tweede lid. Bij de wet kunnen met afwijking van de artikelen 125 en 127 voorzieningen worden getroffen voor het geval het bestuur van een provincie of een gemeente zijn taken grovelijk verwaarloost.” Zelf twijfel ik of de pater familias van nu ons (gemeenten, provincies en waterschappen) nog wel als te koesteren familie ziet. Soms denk ik dat we hooguit een wingewest zijn die de vieze klusjes mag opknappen (zoals de decentralisaties met forse budgetkortingen).
Het leven was goed in het grote huis met elf verdiepingen. Er werd gewerkt en gedaan, gehuwd (samen gegaan) en ten huwelijk gegeven (delen aan een andere gemeenten over geven). De groten werden nog groter en de kleintjes werden of groter of verdwenen. Tussenschotjes werden weggehaald (annexaties). De wijze oude Huisvader had in 1851 gezegd: “aan jullie wordt helemaal overgelaten hoe je je huishouding wilt regelen.” Natuurlijk was het eigen belastinggebied geen ezeltje-strek-je. Maar de oude Huisvader nam afscheid en de paters familias die na hem kwamen namen al snel afscheid van zijn goede daden en voornemens. In 1865 werd de eerst grote maatregel al getroffen ter inperking van de gemeentelijke autonomie. De gemeentelijke accijnzen werden afgeschaft. Er kwam enige compensatie, er kwam een uitkering, een deel van de opbrengst van de personele belasting kwam naar de gemeenten. Een aalmoes in een kinderhand die een stuk van zijn zelfstandigheid was kwijtgeraakt. Maar het was niet genoeg! In 1885 kwam de fixatie. Feitelijk een inperking van de overdracht van de personele belasting. Weer was er een soort van compensatie, de gemeenten mochten ‘bedrijven’ gaan exploiteren. Een steentje bijdragen door de medebewoners. Maar de bewoners van de slechte kamers in het huis en de bewoners van de kelderverdieping (de Oude Pekela’s onder de gemeenten) konden daar veel minder mee dan de rijke bewoners (de Wassenaars onder de gemeenten). Dat was toch een ‘geweldig’ gevoel. Een dergelijke zelfstandigheid in het ondernemen verkwikt en animeert je toch als gemeente en dat verzoent je dan al snel met het offer dat je moet brengen, zo dachten de opvolgers van de oude Huisvader. Of was dat in Oude Pekela iets anders dan in Rotterdam of Amsterdam?
Rond 1895 ontstond steeds meer frustratie bij de gemeenten over het ‘rantsoen’ waaraan de gemeenten waren onderworpen (125 jaar later is dat ook het geval). Resultaat! In 1897 de financiële verhoudingen tussen het Rijk en de gemeenten werden geregeld. Met onder andere een uitkering per inwoner en een kleine uitbreiding of beter enig herstel van het plaatselijke belastinggebied. Het zogenoemde straat- en bouwgeld. Met een verbod op progressie!
In 1905 was er weer een nieuwe ‘regeling’ nodig want de gemeenten leden chronisch aan financiële ondervoeding door een sluipende toeneming van (onderwijs-) taken. Daar had een staatscommissie twee jaar op gebroed. Wat een gelijkenis met de decentralisaties van 2015! Het Rijk had in de tussenliggende periode jaar op jaar geknabbeld aan de rijksuitkering aan de gemeenten. De oude Huisvader was allang dood en begraven. En zijn opvolgers hadden allang afscheid genomen van zijn gedachtegoed. Hoewel ze geen schaamte kennen om tot op de dag van vandaag zijn beeltenis in het Torentje ten toon te stellen (4).
Na de ellende van de distributie gedurende de eerste wereldoorlog waren de gemeentelijk financiën er zo slecht aan toe dat er zelfs een staatscommissie (Van Lynden van Sandenburg) aan het werk werd gezet, ook wel de ‘bezuinigingscommissie’ genoemd. Deze commissie bekeek onder andere: het stelsel van algemene uitkeringen van Rijk aan gemeenten; medebewind, draagkracht, nooduitkeringen aan gemeenten; inkomsten gemeenten en uitgaven van gemeenten. Op 1 augustus 1927 – na zes jaar broeden – kwam het rapport van wijze mannen uit. Maar het werd binnen de kortste keren naar de prullenbak verwezen. Argument “ongelijkheid in belastingdruk”. Progressieve belastingen bleven verboden. De rijken zouden meer belasting moeten gaan betalen!
1928 kwam de ‘redding’: het Wetsontwerp Financiële verhouding. Het laatste restje van de eigen (financiële) huishouding werd afgeschaft (de gemeentelijke inkomstenbelasting). De ‘verteringsbelastingen’ waar de gemeenten zo slecht mee omgingen werden afgeschaft en vervangen door de eenheidsworst van Rijksbelastingen met voor de gemeenten bedoelde opcenten. Geen eigen huishouding meer, geen eigen financiële keuken meer, maar één centrale belastingkeuken!
De ‘rijkdom’ van 1928 duurde niet lang. Want als het Rijk je suikeroom is geworden, waarvan je geheel financieel afhankelijk bent, moet je die oom wel te vriend houden, anders gaat het mis. Zeker als die suikeroom zo zijn eigen ideeën heeft hoe jij je moet gedragen. De kortingen kwamen dan ook snel. Het Scheerwetje van 1932 en het Kortingswetje van 1933 en de wijziging van 4 maart 1935. Langzaam maar zeker bleek dat eens zo mooie huis met zijn elf etages ernstig verpauperd. Bijna alle etages leken kelderverdiepingen geworden. Oorzaak: de werklozenzorg was een gemeentetaak geworden en daar voorzag de uitkering niet in. Vindt u dit ook niet lijken op de decentralisaties en de financiële problemen met de gemeentelijke jeugdzorg van nu?
En toen kwam er een cycloon voorbij: de bezetting. De bezetter schafte meteen de gemeentefondsbelasting en de opcenten af. Hiermee werd laatste band tussen de gemeenten en het inkomen van hun inwoners doorgesneden. In 1941 kwam er een noodregeling waarbij gemeenten veel inleverden. De ingrijpend gewijzigde personele belasting (met opcenten betekende voor veel gemeenten een stevige teruggang in inkomsten.
Na de oorlog kwam de Staatscommissie-Oud. Deze commissie deed tussen 18 januari 1946 en 8 november 1954 onderzoek naar de (niet meer bestaande) financiële zelfstandigheid van de Nederlandse gemeenten en provincies. Er kwam weer een ‘noodvoorziening’! Een betere naam zou zijn: een noodrantsoen! De kortgeleden ingevoerde ondernemersbelasting werd weer afgeschaft. Wat kwam er wel? Een belastinguitkering nieuwe stijl, bestaande uit: hoofdsommen, grond- en personele belasting en een voorstel tot woonplaatsbelasting. De reactie van de gemeenten in 1954/55 was er een van teleurstelling. De beleidsvrijheid van gemeenten bleef beperkt. Mede omdat die gemeentelijke heffingen, bij de meeste gemeenten, al tot de theoretische en economische toelaatbare maxima waren opgevoerd.
Hier is ruim honderd jaar gemodder met de gemeentelijke belastinginkomsten geschetst. In de vijfenzestig jaren daarna is het niet veel beter gegaan. De gemeenten zijn geknecht in hun eens grondwettelijk gegeven beleidsvrijheid door de financiële handboeien van het Rijk. Ook nu is er weer kabaal over de mogelijk nieuwe verdelingssystematiek van het gemeentefonds en de financiële gevolgen van (nieuwe) taken zoals de WMO, huishoudelijke hulp en de jeugdzorg.
De anonieme schrijver, met een vermoedelijk ambtelijk achtergrond, hoopte dat de lezers met hem tot de conclusie zouden komen dat er weer een echt eigen belastinggebied voor de gemeenten zou moeten komen. “Want zonder eigen belastinggebied heeft de gemeentelijke zelfstandigheid geen toekomst meer.” 65 jaar na dato ben ik het met hem eens. De gemeentelijke zelfstandigheid in het voeren van een eigen huishouding is mijns inziens een illusie.
Louis van der Kallen.
